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“免罚令”背后的尺度与温度

  浙江在线9月27日讯(浙江在线记者李攀张亦盈)因为没有在发布的广告中标注“广告”字样,前不久温州一家广告公司面临最高可达10万元的罚单,正当企业负责人为此焦虑不安时,当地市场监管部门却给出了责令改正、免予罚款的处理。这是监管部门综合考虑相应情节,如当事人系首次涉及该违法行为、涉案广告不会使消费者产生误解等因素而作出的决定。

  

  温州市交通综合行政执法队的执法人员走进运输企业,帮助开展整改。

  涉企轻微行政违法可依法免罚,并非这一家企业才享有的特权。今年4月以来,温州市司法局牵头,逐步在全市范围内梳理推出“免罚清单”,通过依法在行政执法中融入柔性举措,为全市民营企业提供容错支持。截至目前,温州37个市直部门和11个县(市、区)已梳理3290项免罚事项。

  “免罚清单”的出台,是温州打造“两个健康”先行区的尝试和探索。如何在坚守司法底线的前提下,平衡执法中的“尺度”和“温度”?温州这纸“免罚令”的分量值得我们去掂量。

  良性互动有啥用

  违法警报大幅下降

  “你公司因动态监控主体责任未落实,有两起疲劳驾驶、超速行驶违章行为,已涉嫌违反《道路运输车辆动态监督管理办法》,请你公司接到本通知后,携带营业执照、道路经营许可证、委托书等相关证件到我单位配合调查处理。”今年4月初,温州市龙发运输有限公司总经理方敏收到了温州市交通综合行政执法队寄来的一份《违章调查通知书》,他一拍大腿,叹了口气说:“又要挨罚了!”根据相关法律法规,他的企业将面临3000元以上8000元以下的罚款,“金额虽不多,但如果留下不良记录,显然会影响企业发展。”

  可当方敏带着相关证件,找到温州市交通综合行政执法队机动执法队副队长张驰时,迎接他的却不是一纸罚单,“这次约谈后,抓紧回去整改,如果整改合格,可以免于处罚。”起初,方敏还以为眼前的“大盖帽”在开玩笑。张驰拿出队里制定的《涉企依法不予行政处罚的轻微行政违法行为目录清单》,找到相关条目,逐字逐句念给他听:“这一类违法行为的最低处罚规定是责令整改、政策辅导等,的确可以免于处罚,不过具体还要看你们的后续表现。”

  回到企业后,方敏立刻制定了加强驾驶员岗前理论培训、调整班车发车时间和强化内部奖惩机制等举措,全面进行整改。连续3个月,在交通监管平台上,龙发运输有限公司没有一辆班车触发警报和发生一起重大交通事故,最终果真没有收到罚单。

  “这份‘免罚清单’对企业来说太好了。”办企业10多年,方敏很清楚,有时企业并非故意违法,而是对专业性很强的法律法规没能及时掌握和吃透,一不小心就踩到了“雷区”。比如去年底,温州市交通综合行政执法队针对道路运输安全的“超速行驶”和“疲劳驾驶”两项重大安全隐患行为,启用了一套全新的研判规则。起初在监管平台上,系统一周监控到的警报就有700多条。“适应规则,调整发车和接驳时刻表需要时间。”方敏说。对于规则本身企业也有自己的想法,有的运输企业反应,按照规则要求,车辆日间连续驾驶不超过4小时、夜间连续驾驶不超过两小时、进高速服务区每次停车休息时间不少于20分钟,“如果遇上堵车怎么办?为了准时到服务区,加速超车也可能引发风险。”方敏表示。

  制定规则的初衷是为了有效管理和保护企业,如果动辄处罚,企业难免产生对立情绪。当张驰为这事苦恼的时候,温州出台了一则通知,要求各行政执法机关认真梳理并逐项列明涉企轻微违法清单。他试着将动态监控主体责任未落实列在了本部门的21条清单中,开了一个免罚的口子。“效果到底怎么样,我们当时也没底。”张驰坦言,直到几个月后,他惊讶地发现,平台上警报信息已经整体下降到每周40多条,降幅达到了95%。“执法部门给了我们信任,将心比心,我们当然愿意配合。”采访中,记者不止一次听到来自企业主类似的声音。

  这场刚中带柔的执法变革,正在温州的执法部门和企业之间形成良性互动。“处罚只是手段不是目的。”省法学会学术委员主任牛太升长期关注政府社会治理方式的转变,在他看来,保证法律法规实施的手段多种多样,处罚是在其他方式失效情况下的一种兜底方式,而最有效的方法,是群众自觉自愿地遵守法律。所以用引导教育替代刚性执法是在转变社会治理方式上的一次有益探索。

  罚不罚谁说了算

  依法审慎制定清单

  不仅在温州,记者梳理发现,今年以来全国多地陆续出台了类似的涉企“免罚清单”。今年3月,上海市司法局、市场监督管理局、应急管理局3部门联合出台“市场轻微违法违规经营行为免罚清单”,明确市场主体发生符合规定情形的34项轻微违法违规经营行为将免予行政处罚。今年8月,江苏清江浦区市场监管局也出台政策,对符合规定情形的30项轻微违法违规经营行为将免予行政处罚。今年9月,河南漯河市市场监管局也发布了两大类、27项的“市场主体首次轻微违法经营行为免罚清单”。

  尽管各地出台免罚清单的单位和免罚的内容不尽相同,但殊途同归——目的都是为了给企业营造更优的营商环境,特别是为中小企业在发展初期提供更加宽容的制度环境。

  有人不禁会问:知法守法、合法经营是企业的本分,有法必依、执法必严是法律赋予执法部门的要求,“免罚令”是否会触碰到公正司法的红线,制定免罚的标准又是什么?事实上,记者注意到多地在制定出台“免罚清单”时,几乎不约而同地提到了一个词——依法审慎,这同样也是温州各行政执法部门坚守的一条不可逾越的底线。

  在温州市生态环境局,记者见到了政策法规处工作人员杨成册,他的办公桌上摆着厚厚一叠涉及环保的法律法规书刊。作为免罚清单的草拟人,在清单出台前,他和团队成员已经为这事忙活了一个多月。“环保问题影响面广,群众关注度高,环保执法也不同于一般的行政执法,因此,制定免罚清单必须慎之又慎。”

  那段时间,杨成册和团队在“纸山”里反复逐条审阅《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》《水污染防治法》等有关环保法律法规条款,他们发现符合免罚条件的大致有两类。“有的违法行为,依据相关法律法规本身只需整改到位就可以免罚。”比如根据《水污染防治法》相关条款,企事业单位不按照规定制定水污染事故应急方案,由县级以上人民政府环境保护主管部门责令整改即可,如情节严重,则可以处以两万元以上10万元以下的罚款。而有的违法行为如建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的,依据《环境影响评价法》,由县级以上生态环境主管部门责令备案,处5万元以下罚款。但《行政处罚法》又规定:“违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。”因此免罚同样有法律依据。

  没有造成严重后果,可以依法免罚的则尽量免罚,基于这条标准,逐条梳理,逐项对照,在清单出台前,温州市生态环境局还举行了专题座谈会,邀请企业代表、行业协会代表,司法局、律师事务所、纪检相关人员等各方共同参与商议,并经局党委会讨论通过后,出台了10条涉企轻微违法免罚清单。“只有厘清了轻微违法的界限,明确了具体运用的条件,才能把握好执法尺度,这既遵循了法律的精神,又做到了宽严相济、刚柔并施、法理相容。”温州市生态环境局相关负责人表示,这也是温州大部分单位在出台涉企轻微违法免罚时的依据。

  当然,即使有了这一纸“免罚令”,并不等于执法部门和企业的责任也可以一免了之。前不久,温州市市场监管局收到了一份群众投诉,称当地一家知名的服装企业开设在第三方网络交易平台的网店涉嫌虚假宣传。负责案件办理的执法队员董伟俊经过调查,发现这家企业在网上销售的服装资料中,的确列错了面料的成分信息,不过这一差错并非企业刻意隐瞒,而是美工在制图时操作失误造成。

  鉴于该企业违法行为比较轻微,又系首次违法,没有造成实际的危害后果,执法人员没有向企业开具罚单,而是要求企业加强人员管理,及时更正错误,帮助投诉人完成退货退款等手续,顺利调解了这一起消费纠纷。

  温州市司法局相关负责人告诉记者,行政执法部门在给予企业免罚的同时,还要通过政策辅导、行政建议、警示告诫、规劝提醒、说服教育、示范帮助等方式,以非强制性执法手段代替日常监管和行政执法活动,引导市场主体强化自律,改变“以罚代管、以罚代教”的模式,进一步实现执法部门由监管者向服务者转变。

  温州市鹿城区一家物流企业因违反《浙江省流动人口居住登记条例》,民警要求企业负责人当场开展整改,但暂不处以罚款。

  公权如何不任性

  压缩自由裁量空间

  在“免罚令”出台后的一段时间,还有一种声音认为,免罚的“口子”一开,可能造成执法人员自由裁量权过大,甚至出现同案不同罚的现象。

  温州市公安局法制支队支队长徐莹摇摇头说:“如果没有制定清晰的免罚清单,反倒有可能诱发权力寻租的风险。”她给记者举了一个例子,在《浙江省流动人口居住登记条例》修改后,规定企业3日内未向公安机关报送用人信息的,由公安机关责令限期改正,同时公安机关可以按照未报送人数每人100元的数额处以罚款。“这里法条用的是‘可以’,也就是说可以罚款,也可以不罚款,存在一定的主观性,难以避免有的基层执法人员会选择性执法。”

  而当这一内容被列入免罚清单后,相关的法律依据、裁量幅度、告诫措施等均在温州市公安局及温州市政府官网上一一公开,“企业可以根据自身的情况查看是否适用免罚的情形,执法人员也可以根据清单内容,作出是否免罚的决定,如果不能免罚,那么相关的执法处罚结果将在政务服务网上公开。”

  防止免罚的“公权”变“特权”,关键在于压缩执法人员的自由裁量权。通过构造公开透明的执法环境,温州市司法局可以通过在线监管平台对行政执法结果进行监督,企业和公众也可以对执法质量等情况进行监督。

  值得注意的是,在规范使用“免罚权”上,不少单位还出台更为严格的监督举措。温州市生态环境局就要求所有给予免罚决定的案件都要报备留底,便于随时开展执法督查。

  温州市公安局在制定免18项涉企轻微违法免罚清单时增加了一个“首次不罚”的限定条件,也就是只要首次触犯相关法律法规才有豁免的资格,如屡教不改,则从重处罚。为了确保执法人员都能严格遵照“首次不罚”的制度,温州市公安局要求执法者必须佩戴执法记录仪全程记载执法过程,同时将“首次不罚”的执行情况纳入到执法质量监督,对因没有严格执行“首次不罚”制度而引发的投诉信访,将启动倒查追责。

  前不久,温州市公安局鹿城分局七都派出所民警在日常检查中发现,辖区内温州圆通快递有限公司七都服务部未在规定时间内将员工的从业人员信息向公安机关进行报备,未进行流动人口居住登记。依据清单,民警采取柔性执法,对这家企业负责人进行了批评教育,作出“首次不罚”的决定,企业当场进行了整改,执法过程全程录音录像。“我和执法人员并不熟悉,但他们还是给予了一次改正错误的机会。”企业负责人诸雷龙说。

  温州市公安局法制支队在对七都派出所民警的执法轨迹进行监督检查后,认定完全符合“首次不罚”的要求。“这不是法治的松动,更不是执法的懈怠,而是区别情况、实事求是执法,注重把整改落到实处。”徐莹表示。据统计,自免罚清单出台以来,温州全市公安机关共对200余家企业作出了“首次不罚”的决定,没有引发一起投诉信访,受到了企业的好评。

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编辑:蓝钦琪 来源:浙江在线 2019-09-27 11:05

原标题: 原稿源: 浙江在线


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